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Gastbeitrag: die zunehmende Macht der NGOs und die Verantwortung der Medien

Frederik Ferreau (l.) und Hasso Mansfeld diskutieren die Rolle von NGOs und Medien

In einem Gastbeitrag für MEEDIA entwickeln der PR-Berater Hasso Mansfeld und der Medienrechtler Frederik Ferreau eine streitbare These: Nicht-Regierungsorganisationen, also Non-Governmental-Organisations (NGOs) seien mittlerweile zu „mächtigen Riesen“ in der öffentlichen Debatte geworden. Staat und Medien sollten NGOs deutlich stärker kontrollieren.

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Von Hasso Mansfeld und Frederik Ferreau

In dem 2005 erschienen Taschenbuch „NGOs im Prozess der Globalisierung“ werden hinreichend Macht und Machtanspruch von so genannten Nichtregierungsorganisationen beschrieben. Damals betonte eine weitere Überschrift das Anliegen der Publikation, wenn es da hieß: „Mächtige Zwerge – umstrittene Riesen.“

Diese These dürfte heute, über ein Jahrzehnt später, überholt sein: Die NGOs sind mächtige Riesen und die vormals so mächtigen Unternehmen im  Schatten  der hervorragend organisierten Nichtregierungsorganisationen in bestimmten Belangen erfolgreich auf „umstrittene Zwerge“ reduziert worden.

Vom Unbehagen zur Bewegung

Diese privat organisierten zivilgesellschaftliche Akteure mit vielfachem Millionenumsatz sind seit etwa den 1990er Jahren als Parallelwelten in Gesellschaft und Politik etabliert. Weltweit knapp Zehntausend solcher Initiativen verstehen sich als aus ihrem Anliegen heraus legitimierte Gegenspieler des Staates und der Konzerne. Die große Anzahl an NGOs zeigt, dass heutzutage jedes Unbehagen sofort in einer außerparlamentarischen Bewegung organisiert und der Politik und vor allem der freien Wirtschaft Mistrauen entgegengebracht wird.

Die Initiatoren sehen sich selbstverständlich auf der Seite der Guten, weil sie (meistens) ausdrücklich auf Gewalt verzichten, weil sie sich an den Menschenrechten orientieren und weil sie für sich in Anspruch nehmen, dass sie alleine die Moral vertreten. Sie wollen Anwälte sein für die Unterdrückten und Betroffenen staatlicher und unternehmerischer Willkür.

So werden die Helden des Alltags kreiert, eine Tätigkeit in einer NGO ist also durchaus eine in hohem Maße auch individuell befriedigende. Noch mehr, wenn immer mehr nationale, europäische oder sogar internationale Gremien die Arbeit dieser „Helden“ schätzen und die Vertreter der NGOs als fachkompetente Berater einladen und nicht selten hoch subventionieren. Neuerdings gibt es sogar eine Anti-Gentechnik-NGO, die als offizielle Fachstelle des Bundesumweltministeriums berufen wurde, um die Relevanz neuer Gentechniken für den Natur- und Umweltschutz „wissenschaftlich auszuwerten“ und der Öffentlichkeit zu vermitteln.

NGOs dominieren öffentliche Wahrnehmung

Das eingangs erwähnte Buch spricht von einer „Anglisierung der Weltpolitik“ und stellt auch anerkennend fest: Es ist „ihnen gelungen, gegenüber Staat und Wirtschaft die öffentliche Themensetzung bei der Kritik der Globalisierung weitgehend zu bestimmen.“ Auch in den Themenfeldern Umwelt, Klima, Landwirtschaft, Ernährung, Energie sowie  Verbraucherschutz dominieren die NGOs die öffentliche Wahrnehmung und beeinflussen so die Wünsche und Ziele der Menschen.

Die These scheint also berechtigt, dass NGOs mittlerweile mindestens soviel Meinungsmacht, beziehungsweise  Einfluss auf die Meinungsbildung wie beispielsweise die Parteien haben. Letztere, und das wird gerne vergessen, wenn über die Arbeit der politischen Parteien die Nase gerümpft wird, sind aber von der Verfassung explizit mit dem Auftrag ausgestattet, an der politischen Willensbildung mitzuwirken. So lautet Artikel 21 des Grundgesetzes wie folgt:

Die Parteien wirken bei der politischen Willensbildung des Volkes mit. Ihre Gründung ist frei. Ihre innere Ordnung muss demokratischen Grundsätzen entsprechen. Sie müssen über die Herkunft und Verwendung ihrer Mittel sowie über ihr Vermögen öffentlich Rechenschaft geben.

Artikel 21 GG  unterstreicht die besondere Rolle der Parteien in der parlamentarischen Demokratie: Gegenüber sonstigen Vereinigungen sind Parteien weitergehenden Pflichten unterworfen – innere demokratische Struktur und Rechenschaft in finanzieller Hinsicht. Korrespondierend dazu reichen aber auch ihre Rechte weiter als die von Vereinigungen: Parteien haben das Recht auf Gleichbehandlung gegenüber anderen Parteien, wenn es um die Nutzung öffentlicher Einrichtungen und Ressourcen geht; sie sind auch vor negativen Äußerungen von Staatsorganen geschützt, was – wie es das Bundesverwaltungsgericht 2018 entschieden hat – nicht für politische Vereinigungen ohne Parteienstatus gilt. Und anders als bei Vereinigungen, die bereits durch die Innenminister verboten werden können, kann nur das Bundesverfassungsgericht  ein Parteiverbot aussprechen.

Unterschied zu Parteien

Artikel  21 GG errichtet allerdings  kein Monopol für Parteien, an der politischen Willensbildung mitzuwirken. So können auch andere Gruppen (wie die NGOs) oder Einzelpersonen Einfluss nehmen, ohne dabei politische Partei sein zu müssen. Die Gründung und Ausrichtung von NGOs ist durch die Vereinigungsfreiheit des Artikel 9, ihre Betätigung im Meinungsbildungsprozess durch die Meinungsfreiheit Artikel 5 GG geschützt. Beide Grundgesetzartikel verlangen weder eine politischen Parteien vergleichbare Rechenschaft in finanzieller Hinsicht noch den gleichen Grad an innerer Demokratie

Das Grundgesetz geht also davon aus, Parteien und sonstigen Vereinigungen kämen unterschiedliche Funktionen zu, was eine unterschiedliche Ausstattung mit Rechten und Pflichten rechtfertigte. Diese normative Vorstellung wird jedoch der Realität immer weniger gerecht:Wenn strukturelle Anforderungen an die demokratische Verfasstheit der Parteien schon alleine deshalb gestellt werden, weil sie die Macht haben an der politischen Willensbildung mitzuwirken, dann muss vergleichbares auch für solche Gruppierungen gelten, die ebenfalls großen Einfluss auf die politische Meinungsbildung ausüben können. Da sich die NGOs in ihrer diesbezüglichen Bedeutung den Parteien immer mehr annähern, müssen auch die an sie gestellten Anforderungen immer weiter steigen.

Sonderrechte bedingen Pflichten

Transparenz- und Rechenschaftspflichten müssen von NGOs immer dann eingefordert werden, wenn sie Sonderrechte gegenüber Bürgern und anderen Vereinigungen in Anspruch nehmen. Sonderrechte verleihen Macht. Und mit dem Prinzip der Demokratie ist untrennbar die Beschränkung von einmal verliehener Macht verbunden. Die Mächtigen müssen sich der Kontrolle durch das Volk stellen. Nur so bleibt der demokratische Diskurs vital und können die unterlegenen Kräfte von heute eventuell morgen zur Mehrheit werden. Wenn aber Machtpositionen nicht kontrollierbar sind, verfestigen sie sich, der Diskurs versteinert und die Demokratie mutiert schlimmstenfalls zum autoritären „Ständestaat“.

Bereits heute können NGOs über eine Fülle von Sonderrechten verfügen – von der finanziellen Förderung durch Ministerien über Anhörungen in Parlament und Regierung bis hin zu Verbandsklagerechten vor den Gerichten als „Anwälte“ von Umwelt, Verbrauchern und Minderheiten. Die Inanspruchnahme solcher Rechte müsste eigentlich an die Erfüllung gesteigerter Transparenz- und Rechenschaftspflichten gebunden sein. Die Realität enttäuscht aber zumeist diese Erwartung.

Einzig für die Einräumung von Verbandsklagerechten bestehen gesetzliche Bedingungen, die aber – wie beispielsweise in § 3 des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes – keine Transparenz- oder Rechenschaftsanforderungen enthalten, welche dem Bürger eine fundierte Meinungsbildung über die Arbeit solcher Vereinigungen ermöglichen würden. Und für die Einbindung von NGOs in den politischen Prozess – sei es durch Anhörungen im Parlament, als Mitglieder einer Regierungskommission oder durch Erhalt von Geldern aus Fördertöpfen der Ministerien für bestimmte Zwecke – bestehen überhaupt keine gesetzlichen Regelungen. Hier genießt die Politik weitreichende Spielräume und kann nach eigenem Gusto entscheiden, welcher NGOs sie sich bei der Durchsetzung ihrer Ziele bedient. Versuche, die NGOs bei ihrer Mitwirkung im politischen Prozess auch nur auf selbstverständliche Mindeststandards zu verpflichten, wurden in der Vergangenheit erfolgreich abgewehrt: So wurde die von Bundesfamilienministern Kristina Schröder (CDU) im Jahre 2011 eingeführte „Demokratieerklärung“ von ihrer Nachfolgerin Manuela Schwesig (SPD) sehr schnell wieder einkassiert. Mit ihr mussten Vereinigungen, die staatliche Fördermittel für den Kampf gegen Rechtsextremismus begehrten, unterschreiben, dass sie auf dem Boden des Grundgesetzes stehen – für einige NGOs offenbar eine schier unüberwindbare Hürde.

Intransparente finanzielle Förderung von NGOs

Wie umfangreich gerade die finanzielle Förderung von NGOs durch den Staat ausfällt, haben jüngst Christina Brause und Anette Dowideit in ihrem Artikel „Die Ungewählten“ in der Welt am Sonntag vom 12. Mai dargelegt – oder besser: darzulegen versucht, denn obwohl ihre akribischen Anfragen an sämtliche Ministerien die überaus beeindruckende Summe von 15,5 Milliarden Euro zutage förderten, welche NGOs von der Bundesregierung im Jahre 2018 erhalten haben, ließen die Antworten der Ministerien keine Rückschlüsse zu, welche NGO im Einzelnen für welchen Zweck wieviel Geld erhalten hat, geschweige denn nach welchen Kriterien die Auswahl der alimentierten NGOs erfolgte. Auch die Versuche von Oppositionsabgeordneten von FDP und Die Linke, mittels Anfragen an die Bundesregierung Klarheit über die Förderung von NGOs zu erhalten, verliefen bislang unbefriedigend. Der Mangel an Transparenz dürfte damit ebenso belegt sein wie der faktische Einfluss von NGOs auf die Politik – und umgekehrt der Politik auf die NGOs.

Die Einbindung von NGOs in die Arbeit von Ministerien ist unter zwei Gesichtspunkten bedenklich: Zum einen privilegiert sie bestimmte Gruppen im politischen Diskurs gegenüber anderen, insbesondere wenn sie staatliche Förderung erhalten. Zum anderen kann ein Minister geneigt sein, NGOs als „Erfüllungsgehilfen“ seiner eigenen politischen Arbeit einsetzen. NGOs können hierbei weitaus freier agieren als ein Minister, denn während sie durch die Grundrechte geschützt sind, ist er an die Grundrechte gebunden. Ein Beispiel: Ein Minister darf sich in Ausübung seines Amtes nicht negativ über eine konkurrierende politische Partei äußern, das verbietet das Parteienprivileg des Artikel 21 Grundgesetz. Er darf auch nicht ohne weiteres Unternehmen oder Privatpersonen kritisieren, da er damit in deren Grundrechte eingreift und für diesen Eingriff gute Rechtfertigungsgründe parat haben muss. All diesen Bindungen unterliegen NGOs nicht. Für einen Minister ist es also überaus verlockend, sich seiner grundgesetzlichen Bindungen zu entledigen, indem er eine NGO als „verlängerten gesellschaftlichen Arm“ seiner Politik einsetzt. Im schlimmsten Fall wird dann aus der Non-Governmental Organisation eine „Governmental Organisation“ – ohne dass die Bürger diesen „Ettikettenschwindel“ bemerken.

Zugegeben: Das soeben beschriebene  (Worst Case-)Szenario lässt sich mit gesetzlichen Regelungen allein nicht unterbinden. Wollen Staat und zivilgesellschaftliche Akteure zusammenwirken, dürften sich oftmals verschlungene Pfade gegenseitiger Unterstützung finden lassen, die den Blicken der kritischen Öffentlichkeit verborgen bleiben. Und doch spricht dies nicht dagegen, jeder durch den Staat privilegierten NGO umfangreiche gesetzliche Transparenz- und Rechenschaftspflichten aufzuerlegen: Demokratie lebt von der prinzipiellen Gleichheit aller Bürger und damit auch aller gesellschaftlichen Vereinigungen. Jede Privilegierung Einzelner ist daher rechtfertigungsbedürftig. Transparenz und Rechenschaft dienen der Einlösung dieser Pflicht gegenüber der Öffentlichkeit. Auf ihrer Basis könnten sich Wähler und Medien ein Urteil über die Arbeit des Ministers und der NGO bilden. Einer Versteinerung des demokratischen Diskurses wäre auf diese Weise entgegengewirkt.

Die Aufgabe der Medien

Eine wichtige Kontroll- und Überwachungs-Aufgabe kommt auch den freien Medien zu. Im Grundgesetz Artikel 5 heißt es zu diesem Zweck: „Die Pressefreiheit und die Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk und Film werden gewährleistet. Eine Zensur findet nicht statt.“ Will heißen: Die Medien sollen den Mächtigen auf die Finger schauen und auf die Füße treten und bekommen unter anderem dafür, durch die Verfassung garantiert, die notwendige Freiheit. Objekt der medialen Kontrolle sind klassischerweise Regierung, Parteien und die freie Wirtschaft. Also warum soll nicht das gleiche gelten für den Blick auf die mächtigen NGOs?  Doch stattdessen machen sie sich allzu oft gemein mit den Zielen der privaten Organisationen. Den Medien gelingt es zunehmend weniger, sich hier erfolgreich und auftragsgemäß gegen NGOs abzugrenzen. Bezüglich der NGO-Berichterstattung sind wir nahe am Systemversagen.

So kann es doch beispielsweise nicht sein, dass das Umweltministerium des Bundes eine Anti-Gen-Technik-NGO zur Bundesfachstelle für Gen-Technik macht und die Medien hier einfach kein Interesse zeigen, solche Verwicklungen für die öffentliche Meinungsbildung zu analysieren. Tatsächlich bedurfte es erst einer kleinen Anfrage der Opposition an die Bundesregierung um wenigsten eine winzige Teilmenge der Medien dazu zu bringen, sich in ihrer Berichterstattung dieses Missstandes anzunehmen.

Zwar verbietet es die Freiheit der Medien, ihnen von Seiten des Gesetzgebers umfangreiche Pflichten für ihre Berichterstattung aufzuerlegen. Allerdings sollten die Medien aus ureigenem Antrieb heraus alles unternehmen, um Parteilichkeit oder auch nur ihren „bösen Schein“ zu vermeiden. Denn nur so werden sie als glaubwürdige Informationsquellen wahrgenommen werden – in Zeiten digitaler Informationsflut und analogem Zeitungssterben geradezu eine Überlebensstrategie für Medienunternehmen. Daher sollten sie die gesteigerte Macht von NGOs zum Anlass nehmen, deren Arbeit ebenso distanziert-kritisch zu würdigen wie die der politischen Parteien. Die hier geforderten Transparenz- und Rechenschaftspflichten für NGOs, welche Sonderrechte des Staates in Anspruch nehmen, könnten dafür den Redaktionen nützliche Informationsquelle eröffnen.

Halten wir hier also abschließend fest: Die Nichtregierungsorganisationen sind was sie sind. Sie werden sich nicht aus sich selbst heraus regulieren. Die viel interessantere Frage ist, wie unabhängig Staat und Medien noch sind, diese Regulierungen nun endlich in Angriff zu nehmen. Im Sinne der Bürger.

Über die Autoren:

Hasso Mansfeld arbeitet als selbstständiger Unternehmensberater und Kommunikationsexperte unter anderem für Unternehmen der Tabak-, Glücksspiel-, Finanz- und der Chemiebranche. Für seine Ideen und Kampagnen wurde er unter anderem viermal mit dem deutschen PR-Preis ausgezeichnet. Hasso Mansfeld schreibt außerdem regelmäßig für das Online-Debattenmagazin diekolumnisten.de. Mansfeld trat 2014 als Kandidat der FDP für die Europawahl an.

Dr. Frederik Ferreau ist Jurist und Habilitand am Institut für Medienrecht und Kommunikationsrecht der Universität Köln. Zu seinen Forschungsschwerpunkten zählen das  Staats- und Medienrecht. 2017 erschien seine Promotion „Öffentlich-rechtlicher Rundfunk und ökonomischer Wettbewerb“, daneben ist er Autor zahlreicher Fachpublikationen. In seinem Habilitationsprojekt beschäftigt er sich mit den verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen des demokratischen Diskurses.

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