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Transparenz-Gutachten: das bestellte (Selbst)Zufriedenheits-Zeugnis der ARD

Professor Paul Kirchhof hat für die ARD ein Transparenz-Gutachten erstellt

Die ARD hat das Transparenz-Gutachten des Verfassungsrechtlers Professor Paul Kirchhof veröffentlicht. In dem Gutachten kommt Kirchhof zum Ergebnis, dass ARD und ZDF in Sachen Transparenz bereits jetzt einen hervorragenden Job machen und zuviel Transparenz dem öffentlichen Rundfunk sogar schaden könnte. Der Auftraggeber ARD kann mit dem Gutachten und sich selbst demnach hochzufrieden sein.

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Wie weit sind ARD und ZDF überhaupt zur Transparenz verpflichtet?

Kirchhof unterscheidet in seinem Gutachten mehrfach deutlich zwischen dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk (ÖR) und staatlichen Behörden und Institutionen. Behörden und Staatsorgane hätten eine Verpflichtung zur Transparenz, nicht so der staatsferne öffentlich-rechtliche Rundfunk:

Im Ergebnis ist das verallgemeinernde Stichwort der „Transparenz“ nicht geeignet, subjektive Jedermannsansprüche auf Information gegenüber dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk bei Erfüllung seines Rundfunkauftrags zu begründen. Das gilt insbesondere für Medienkonkurrenten wie die Presse und den privaten Rundfunk, aber auch für Verbände, politische Parteien und Wirtschaftsunternehmen. (Seite 101)

Das gerne genommene Argument, dass der ÖR von der Allgemeinheit finanziert wird und darum zur Transparenz verpflichtet sei, lässt Kirchhof nicht gelten:

Die Beitragsfinanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sichert deren Unabhängigkeit von Staat und Wirtschaft, ist kein Rechtfertigungsgrund für individualbestimmte Informationspflichten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. (Seite 101)

Kurz gesagt: ARD und ZDF sind laut Kirchhof nicht zu einer umfassenden Transparenz verpflichtet. Das Programm der Sender ist laut dem Gutachten ohnehin öffentlich und steht zur Begutachtung frei, sei damit transparent. Zuviel Transparenz im ÖR kann laut Kirchhof sogar im Widerspruch zum Grundgesetz stehen, da ein „Mitwissen“ von Staat und Wirtschaft bei allen Entscheidungsvorbereitungen im ÖR ein „kontrollierendes Mitbestimmen von Staat und Wirtschaft über das Rundfunkprogramm“ zur Folge haben könnte und damit im Gegensatz zur Staatsferne und Rundfunkfreiheit stehe.
Die öffentlich erhobenen Forderungen nach Finanztransparenz des ÖR zielen nach Ansicht von Kirchhof darauf, den ÖR „insbesondere im Markt der digitalen Medienwelt in finanzielle Schranken weisen“. Es gehe hier um Strukturfragen, „vielleicht um die Existenz des klassischen öffentlich-rechtlichen Rundfunks“.

Reiz-Thema Gehälter und Honorare

Die Offenlegung von Gehältern der ARD sorgte jüngst für eine breite Debatte. Kirchhoff hält eine solche Offenlegung zwar nicht für zwingend, aber für einen naheliegenden, vielleicht notwendigen Schritt einer klugen Öffentlichkeitsarbeit. „Diese Ersichtlichkeit der Gehälter schützt vor Argwohn und Missdeutungen, vor Übertreibungsfantasie und vor realem Übermaß.“ (Seite 86) Nebentätigkeiten von Rundfunkmitarbeitern müssten offengelegt werden. Bei Interessenkollisionen sollten Nebentätigkeiten untersagt werden.
Etwas anders verhalte es sich bei Honoraren für Prominente. Auf Seite 104 schreibt Kirchhof:

Sollte die Betroffenheit eines Prominenten der Publikation der von ihm empfangenen Honorare entgegenstehen, sollte ausgleichend die Kontrolle dieser Geschäftsvorfälle durch Aufsichtsgremien, auch durch Dienst- und Rechtsaufsicht, verstärkt werden. Die Rechte der Betroffenen werden selbstverständlich nur gewahrt, wenn dieses Wissen unter der Glocke der Verschwiegenheit vermittelt und allenfalls in nicht-öffentlicher Sitzung beraten wird.

Das Gutachten bleibt an diesem Punkt schwammig und drückt sich um eine klare Bewertung, ob und wie weit Honorare von Prominenten offengelegt werden sollten. Kirchhof verweist darauf, dass solche Fragen zunächst intern beraten werden könnten, später auch auch „zur Veröffentlichung führen, schließlich von vornherein auf Öffentlichkeit angelegt sein“ könnten. Er schließt eine Veröffentlichung von Promi-Honoraren also explizit nicht aus. Darunter dürften dann auch Honorare von Prominenten Sport-Experten fallen.

Wettbewerbsrecht setzt Transparenz Grenzen

Befindet sich der ÖR in einem Konkurrenzverhältnis zu privaten Medien, etwa beim Kauf von Sportrechten, so setze das Wettbewerbsrecht den Forderungen nach Transparenz klare Grenzen, so das Gutachten. Kirchhof schreibt auf Seite 91:

Würden die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten beim Werben um Vertragspartner im Vorhinein Budgets, bisher vereinbarte Entgelte und selbst gesetzte oder geplante Obergrenzen nennen, würde der Konkurrent sich in seinem Anbieterverhalten darauf einstellen und den öffentlich- rechtlichen Wettbewerber dank seines Wissens überbieten und so wettbewerbswidrig aus dem Wettbewerb verdrängen oder ihm Preise aufdrängen können, die er im freien Wettbewerb nicht hätte bezahlen müssen. Vor allem aber wüsste der Anbieter, welchen Preis er auf jeden Fall erzielen kann. Das würde die Kosten steigern. Dieses ist nach den Prinzipien sparsamen und wirtschaftlichen Umgangs mit Beitragsaufkommen und ebenso auch nach Wettbewerbsrecht – seine Anwendung unterstellt – unzulässig.

Möglich wäre allerdings laut Kirchhof, „neben dem Ausweis des Gesamtetats für Sportrechte pauschalierte Daten für Sportereignisse nennen und diese im Vergleich zu den Zuschauerzahlen“ zu erläutern.

Handball als gesellschaftliches Großereignis

So genannten Großereignissen kommt im Rundfunkrecht eine besondere Bedeutung zu. Als gesellschaftlich relevante Großereignisse sind etwa Fußball-Weltmeisterschaften und Olympische Spiele definiert. Der Rundfunkstaatsvertrag regelt, dass die verschlüsselte Übertragung dieser Ereignisse nur zulässig ist, wenn mindestens ein frei empfangbares TV-Programm das Ereignis gleichzeitig oder – bei parallel laufenden Einzelereignissen – gering zeitversetzt zeigt. Als allgemein zugängliches Fernsehprogramm gilt ein Programm, das in mehr als zwei Drittel der Haushalte empfangbar ist. Kirchhof plädiert dafür, diesen Passus auf 85 bis 95 Prozent der Haushalte zu erhöhen. In einem Nebensatz erwähnt Kirchhof, dass geprüft werden sollte, auch Handballmeisterschaften in die Liste der Großereignisse aufzunehmen:

Soweit Sportereignisse wie die Olympischen Spiele und bedeutende Fußballmeisterschaften in der Liste der Großereignisse (§ 4 Abs. 2 RStV) enthalten sind, bietet die Regelung des § 4 RStV als Konkurrenzschutz und Monopoldurchbrechung eine rechtliche Möglichkeit, um der verengten Ausstrahlung von Großereignissen im Fernsehen entgegenzuwirken. Dabei sollte diese Liste insbesondere für den Handball in Deutschland überprüft werden. (Seite 95)

Vertrauensverlust der öffentlich-rechtlichen Medien

Abschließend widmet sich das Gutachten auch dem Thema Glaubwürdigkeit und Vertrauensverlust der Medien. Kirchhof macht vor allem Parteilichkeit auf Seiten von Journalisten als Grund für einen Vertrauensverlust bei Zuschauern aus:

Eine Parteilichkeit wird für den Zuschauer und Zuhörer schmerzlich spürbar, wenn ein Journalist bei Interview und Talkshows die Regeln eines offenen Dialogs missachtet, dem Gast das Wort abschneidet oder seine Aussage durch einen nachfolgenden Eigenkommentar nicht nachklingen lässt. Wenn die politischen Parteien sich im Wahlkampf programmatisch und personell gegenseitig herabwürdigen, der Journalist sich an diesen Schmähungen beteiligt, hat er auch am Schwinden der Wertschätzung teil. (Seite 110)

Kritisch merkt der Gutachter an, dass Medien sich nicht zu stark auf die Berichterstattung von Katastrophen und anderer negativer Ereignisse beschränken sollten:

Das Fernsehen büßt auch an Vertrauen ein, nimmt dem Zuschauer seine vertraute Umwelt, in der er in zufriedener Privatheit, in Teilhabe an Wohlstand und Wachstum lebt, wenn das allabendliche „kleine Welttheater“ nur von Krieg, Hunger, Naturkatastrophen, politischen Intrigen und Korruption berichtet, den Lösungen dieser Probleme aber deutlich weniger Aufmerksamkeit und Sendezeit widmet. Die Idee von Unrecht, Wiedergutmachung und Tatverantwortung gehört zu den Grundanliegen des Menschen, zur Humanität. Und er hat die Hoffnung, dass Fehlentwicklungen begradigt, Unrecht beseitigt, Lebensverhältnisse verbessert werden. (Seite 110)

Eltern hofften zumindest im Vorabendprogramm des öffentlichen Rundfunks ein „ein Gegenprogramm gegen die Verrohung, gegen Hass und Häme, gegen Frühsexualisierung zu finden.“
Generell würden Zuschauer „angesichts der Grobheiten und Verrohungen in der digitalen Welt, der Bedrängnis des individuellen Alltags durch überfordernde Nachrichtenfluten und Informationsvielfalten, der befürchteten Informationsintervention durch wirtschaftliche und wohl auch staatliche Mächte von den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten sachgerechte Informationen, kulturelle Prägungen, Beiträge zur Mündigkeit des Bürgers, seiner Integration in Staat und Gesellschaft“ erwarten.

Was ist von dem Transparenz-Gutachten zu halten?

Das Transparenz-Gutachten von Professor Kirchhof wurde vom ARD-Vorsitz in Auftrag gegeben. Die noch aktuelle ARD-Vorsitzende, die MDR-Intendantin Karola Wille, zeigte sich mit dem Gutachten sehr zufrieden. „Professor Kirchhofs Gutachten gibt uns Klarheit, in welchen Bereichen wir als ARD unser Handeln noch sichtbarer machen müssen und wo es in unsere eigene Entscheidung gestellt ist, mehr Transparenz herzustellen“, so Wille. Es zeige uns aber auch „klar die Grenzen auf, über die hinaus mehr Transparenz vielleicht öffentlich gefordert wird, aufgrund der Rechtslage aber nicht möglich ist.“
Die Zufriedenheit der ARD mit dem Gutachten verwundert nicht. Kirchhof bestätigt in dem Gutachten prinzipiell den bisherigen Transparenz-Kurs der ARD. Schon seit geraumer Zeit verwiesen ARD-Intendanten beim Wunsch nach mehr Transparenz bei Sportrechtekauf oder Experten-Honoraren auf das Wettbewerbsrecht, das dem entgegenstehe. Diese Sicht macht sich Kirchhof weitgehend zu eigen. Was Promi-Honorare betrifft bleibt er erstaunlicherweise schwammig. Zudem lobt er Transparenz-Bemühungen des ÖR, wie die kürzlich erfolgte Offenlegung von Gehaltsstrukturen bei der ARD, obgleich diese freiwillig seien.
Was ein bisschen überrascht, sind immer wieder eingestreute allgemeine Einlassungen des Verfassungsrechtlers Kirchhof zum Thema Glaubwürdigkeit des ÖR und Rolle des ÖR in der Gesellschaft. Er beschreibt den ÖR als eine Art Hüter des Wahren und Guten inmitten einer aus den Fugen geratenen, zügellosen Medienwelt. Die Aussage, öffentliche Forderungen nach Finanztransparenz zielten darauf ab, den ÖR „insbesondere im Markt der digitalen Medienwelt in finanzielle Schranken weisen“, wirkt fast schon wie vom Auftraggeber bestellt. Immerhin wird aktuell eine Neufassung des Telemedienauftrags verhandelt, bei dem sich die Vertreter des ÖR eine Ausweitung digitaler Möglichkeiten wünschen, was von Vertretern privater Medien, vor allem der Zeitungsverlage, sehr kritisch gesehen wird.
Auch die Stelle irritiert, an der Kirchhof erläutert, Eltern würden sich vom öffentlichen-rechtlichen Rundfunk im Vorabendprogramm „ein Gegenprogramm gegen die Verrohung, gegen Hass und Häme, gegen Frühsexualisierung“ wünschen. Hier wirkt das Gutachten fast wie ein Kommentar oder eine allgemeine Medienkritik. Dabei nimmt Kirchhof sehr die Position seines Auftraggebers ein. Auch einige Nebenbemerkungen, wie jene, dass doch geprüft werden soll, ob Handball nicht als „Großereignis“ definiert werden kann, wirken wie aus dem Munde der ARD-Intendanten. Nach dem Gewinn einer Europameisterschaft und der wieder erwachten Handball-Euphorie beim Publikum, waren die ARD-Oberen ganz scharf darauf, große Turniere dieser Sportart zu den gesellschaftlich relevanten Großereignissen zu zählen. Als 2015 der Bezahlsender Sky die Handball WM noch exklusiv gezeigt hatte, hat das kaum jemanden interessiert.
Für die ARD und ZDF ist das Kirchhof-Gutachten ein willkommenes Argument, in Sachen Transparenz mit dem Status quo sehr (selbst)zufrieden zu sein. Die ARD hat bestellt, Kirchhof hat geliefert. Spannend wäre, ob ein anderer Jurist, vielleicht beauftragt und bezahlt vom Verband der privaten Rundfunkanbieter, zu einem anderen Ergebnis kommen würde.
Das komplette Transparenz-Gutachten finden Sie hier als PDF.

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